Estudio sobre el alquiler de alojamientos de corta duración (STAR) en la UE

Estudio del S&D sobre el alquiler de alojamientos a corto plazo en la UE - Resumen ejecutivo

Contexto y retos

El rápido crecimiento de los alquileres de alojamiento a corto plazo (STAR) a través de plataformas como Airbnb, Booking.com y otras está remodelando los mercados de la vivienda y el turismo en toda la UE.

En 2023, se reservaron 719 millones de noches a través de STAR, un 20,5 % más que en 2022, y el crecimiento continuará en el tercer trimestre de 2024. Aunque los STAR apoyan el turismo y los negocios locales, también disparan los alquileres, reducen las viviendas de larga duración y perturban las comunidades. En Florencia, el 20% de los pisos céntricos están en Airbnb, y el centro de Madrid ha perdido 15.000 residentes desde 2005. Estudios realizados en Europa, Norteamérica y Australia relacionan la densidad de Airbnb con el aumento de los precios de los alquileres. Los operadores comerciales dominan ahora en ciudades como Lisboa, Oporto y Barcelona, donde más del 70% de los listados están gestionados por anfitriones multipropiedad. En Atenas (92,2%) y Oporto (80,5%), la mayoría de los anuncios son viviendas enteras, lo que las aparta del mercado a largo plazo. En cambio, Barcelona y Londres ofrecen más habitaciones privadas (más del 35%), lo que sugiere una menor saturación comercial.

El impacto social también es significativo. Los STAR suelen convertir barrios residenciales en zonas turísticas, erosionando la cohesión social y acelerando la gentrificación. Ciudades como Venecia, Barcelona, Atenas y Oporto, donde predominan los anuncios de viviendas completas y aumenta el desplazamiento de residentes, se ven especialmente afectadas.

La discriminación en las plataformas de alquiler sigue siendo un problema, ya que, al parecer, los anfitriones favorecen a determinados grupos demográficos. La escala de los STAR también varía ampliamente - París tiene más de 90.000 anuncios activos, frente a los 10.000 de Ámsterdam - lo que pone de relieve el impacto desigual entre las ciudades de la UE y la necesidad de una regulación coordinada, pero adaptable localmente.

Uno de los principales retos que plantea el alquiler de alojamientos de corta duración (STAR) en la UE es el marco jurídico fragmentado e incoherente, impulsado por diversas directivas como la Directiva sobre comercio electrónico, la Directiva sobre servicios y la Ley de servicios digitales. Esto crea incertidumbre entre las autoridades locales, que no saben qué normas pueden aplicar ni hasta dónde llegan sus competencias. Además, dificulta su capacidad para hacer cumplir la normativa y proteger la vivienda asequible, al tiempo que distorsiona la competencia en el sector de la hostelería. A pesar del auge de los STAR y de la preocupación por su impacto, la Comisión Europea ha evitado una actuación coordinada a escala de la UE, dejando en cambio la regulación en manos de cada Estado miembro.

Propuesta legislativa: principales conclusiones e innovaciones

En su Comunicación de 2016 "Una Agenda Europea para la Economía Colaborativa[1]", la Comisión de la UE señaló que "la economía colaborativa plantea a menudo problemas con respecto a la aplicación de los marcos jurídicos existentes, difuminando las líneas establecidas entre consumidor y proveedor, empleado y autónomo, o la prestación profesional y no profesional de servicios. Esto puede dar lugar a incertidumbre sobre las normas aplicables, especialmente cuando se combina con la fragmentación normativa derivada de enfoques reguladores divergentes a nivel nacional o local".

El objetivo de este ejercicio jurídico es presentar una respuesta equilibrada y pragmática a los crecientes retos que plantea la actividad STAR. La propuesta promueve la coherencia normativa, la protección del consumidor y la equidad social, al tiempo que preserva el espacio para la innovación y la adaptación local. Pretende alinear las libertades del mercado con objetivos esenciales de interés público, garantizando el desarrollo sostenible del sector del alquiler a corto plazo en toda la UE.

Este estudio se llevó a cabo para explorar la base jurídica de la regulación de los alquileres a corto plazo a nivel de la UE, ofreciendo un análisis exhaustivo del impacto del sector en la vivienda, el turismo y las economías locales. Mediante la cartografía de los elementos más críticos del panorama STAR, el estudio identifica los principales retos y oportunidades de actuación. La propuesta legislativa incluida en el estudio pretende demostrar que existe una base jurídica clara para la intervención de la UE, ofreciendo a los Estados miembros un marco coordinado que respete al mismo tiempo sus diversos contextos nacionales.

El estudio legislativo propone una base jurídica a escala de la UE para regular los STAR, basándose en el artículo 114 del TFUE. Introduce normas mínimas centradas en los anfitriones, con el objetivo de proporcionar un marco proporcionado y coherente para los STAR en todo el mercado único, al tiempo que ofrece claridad jurídica y seguridad jurídica a las autoridades locales. En algunos lugares, la propuesta incluye diferentes variantes para ilustrar que un único marco jurídico puede dar cabida a una amplia gama de opciones de aplicación viables.

La directiva propuesta reconoce plenamente el valor de los alquileres a corto plazo como parte del ecosistema turístico europeo y de la economía colaborativa. Con esta propuesta, el S&D no ataca a plataformas como Airbnb o Booking.com, sino que se centra en regular a los anfitriones. Su objetivo es poner orden en el salvaje oeste regulatorio en el que se ha convertido el mercado de alquileres a la baja, donde se están sintiendo impactos reales en barrios, viviendas y ciudades.

Principales elementos

A. Definición clara de anfitriones no profesionales y profesionales

La Directiva propuesta establece una distinción entre anfitriones no profesionales y profesionales. La distinción se basa en el número de días que se alquila una unidad por año natural y en cuántas unidades proporciona un anfitrión individual. La propuesta explora diferentes variaciones de la misma idea, que es un límite máximo de días por unidad por año natural y una opción, ya sea para una Directiva o para un Estado miembro, de establecer un número mínimo de días de alquiler.

Definir a los anfitriones no profesionales y profesionales es esencial para reducir la ambigüedad jurídica en el sector del alquiler a corto plazo. Sin tales definiciones, la incertidumbre sobre las normas aplicables, exacerbada por la fragmentación de las normativas nacionales, socava tanto la aplicación como la competencia leal.

B. Medidas urbanas proporcionales

Si bien los anfitriones no profesionales deben poder alquilar sus propiedades con restricciones normativas limitadas, los Estados miembros pueden imponer medidas tales como límites nocturnos, regímenes de autorización, compensación y restricciones de zonificación en las zonas con una presión inmobiliaria significativa, que consideren más adecuadas. La propuesta establece múltiples variantes de tales medidas, que pueden aplicarse exclusivamente a los anfitriones profesionales o, alternativamente, a discreción de un Estado miembro, extenderse también a los anfitriones no profesionales que ofrezcan unidades secundarias. Las prohibiciones totales sólo se permiten en circunstancias excepcionales y bien documentadas. Todas las medidas deben respetar los principios de proporcionalidad, subsidiariedad y no discriminación.

Incluir estas medidas directamente en la propuesta es crucial para proporcionar seguridad jurídica y reforzar el derecho de las autoridades locales a actuar en interés público. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular la sentencia sobre los apartamentos de Cali, ya ha confirmado que los regímenes de autorización y herramientas similares pueden justificarse para hacer frente a problemas acuciantes como la escasez de vivienda. Al reconocer tales instrumentos en la Directiva, la propuesta defiende la subsidiariedad y garantiza que las autoridades locales sigan estando facultadas, y no limitadas, para gestionar el impacto de los alquileres de corta duración.

C. Normas mínimas de seguridad y calidad y medidas contra la discriminación

La propuesta introduce requisitos obligatorios de seguridad e higiene en consonancia con las orientaciones y las mejores prácticas existentes en la UE, como medidas de seguridad contra incendios, normas estructurales, protocolos de saneamiento y cobertura de seguro, garantizando un nivel básico de protección de los consumidores en todos los listados de STAR. Para combatir la discriminación en las plataformas digitales, la Directiva permite la reserva instantánea obligatoria para los anfitriones profesionales y fomenta las características de anonimización de los huéspedes, garantizando un acceso justo y equitativo al alojamiento.

D. Aplicación y autonomía local

La propuesta dota a los Estados miembros de herramientas flexibles para hacer cumplir la normativa, como inspecciones, sanciones y mecanismos de supervisión basados en datos. Ayuda a las autoridades locales a adaptar las normas a sus mercados inmobiliarios, al tiempo que fomenta la coherencia y la seguridad jurídica en toda la UE.