Estudo sobre o aluguer de alojamento de curta duração (STAR) na UE

Estudo S&D sobre o aluguer de alojamento de curta duração na UE - Resumo

Contexto e desafios

O rápido crescimento dos alugueres de alojamento de curta duração (STAR) através de plataformas como a Airbnb, Booking.com e outras está a remodelar os mercados imobiliários e o turismo em toda a UE.

Em 2023, 719 milhões de noites foram reservadas através de STARs - um aumento de 20,5% em relação a 2022 - com o crescimento continuando no terceiro trimestre de 2024. Embora as STARs apoiem o turismo e as empresas locais, também aumentam as rendas, reduzem a habitação de longa duração e perturbam as comunidades. Em Florença, 20% dos apartamentos centrais estão na Airbnb, e o centro da cidade de Madrid perdeu 15 000 residentes desde 2005. Estudos realizados na Europa, América do Norte e Austrália associam a densidade da Airbnb ao aumento dos preços das rendas. Atualmente, os operadores comerciais dominam em cidades como Lisboa, Porto e Barcelona, onde mais de 70% dos anúncios são geridos por anfitriões com várias propriedades. Em Atenas (92,2%) e no Porto (80,5%), a maioria dos anúncios são casas inteiras, o que as retira do mercado de longo prazo. Em contrapartida, Barcelona e Londres oferecem mais quartos privados (mais de 35%), o que sugere uma menor saturação comercial.

O impacto social é também significativo. As STARs convertem frequentemente bairros residenciais em zonas turísticas, corroendo a coesão social e acelerando a gentrificação. Cidades como Veneza, Barcelona, Atenas e Porto, onde predominam os anúncios de casas inteiras e a deslocação de residentes aumenta, são particularmente afectadas.

A discriminação nas plataformas de aluguer continua a ser um problema, com os anfitriões a favorecerem determinados grupos demográficos. A escala das STAR também varia muito - Paris tem mais de 90 000 anúncios activos, em comparação com 10 000 em Amesterdão -, o que realça o impacto desigual entre as cidades da UE e a necessidade de uma regulamentação coordenada, mas adaptável a nível local.

Um dos principais desafios do aluguer de alojamentos de curta duração (STAR) em toda a UE é o quadro jurídico fragmentado e incoerente, impulsionado por várias diretivas, como a Diretiva relativa ao comércio eletrónico, a Diretiva relativa aos serviços e a Lei dos serviços digitais. Este facto gera incerteza para as autoridades locais, que não sabem ao certo que regras podem aplicar ou até onde vão os seus poderes. Além disso, dificulta a sua capacidade de aplicar a regulamentação e proteger a habitação a preços acessíveis, distorcendo simultaneamente a concorrência no sector da hotelaria. Apesar do aumento do número de STAR e das preocupações quanto ao seu impacto, a Comissão Europeia tem evitado uma ação coordenada a nível da UE, deixando a regulamentação a cargo dos Estados-Membros.

Proposta legislativa: principais conclusões e inovações

Na sua Comunicação de 2016 "Uma agenda europeia para a economia colaborativa[1]", a Comissão Europeia observou que "a economia colaborativa levanta frequentemente questões no que respeita à aplicação dos quadros jurídicos existentes, esbatendo as linhas estabelecidas entre consumidor e fornecedor, trabalhador por conta de outrem e trabalhador por conta própria, ou a prestação de serviços profissionais e não profissionais. Esta situação pode resultar em incerteza quanto às regras aplicáveis, especialmente quando combinada com a fragmentação regulamentar resultante de abordagens regulamentares divergentes a nível nacional ou local."

O objetivo deste exercício jurídico é apresentar uma resposta equilibrada e pragmática aos desafios crescentes colocados pela atividade STAR. A proposta promove a coerência regulamentar, a proteção dos consumidores e a equidade social, preservando simultaneamente o espaço para a inovação e a adaptação local. Procura alinhar as liberdades do mercado com objectivos essenciais de interesse público, assegurando o desenvolvimento sustentável do sector do arrendamento de curta duração em toda a UE.

Este estudo foi realizado para explorar a base jurídica para a regulamentação do aluguer de curta duração a nível da UE, oferecendo uma análise abrangente do impacto do sector na habitação, no turismo e nas economias locais. Ao mapear os elementos mais críticos do cenário STAR, o estudo identifica os principais desafios e oportunidades de ação. A proposta legislativa incluída no estudo tem por objetivo demonstrar que existe uma base jurídica clara para a intervenção da UE, oferecendo aos Estados-Membros um quadro coordenado, respeitando simultaneamente os seus diversos contextos nacionais.

O estudo legislativo propõe uma base jurídica à escala da UE para a regulamentação das estrelas, com base no artigo 114. do TFUE. Introduz regras mínimas centradas nos anfitriões, com o objetivo de proporcionar um quadro proporcionado e coerente para as STAR em todo o mercado único, proporcionando simultaneamente clareza e segurança jurídicas às autoridades locais. Nalguns pontos, a proposta inclui diferentes variantes para ilustrar que um quadro jurídico único pode acomodar uma vasta gama de opções de aplicação viáveis.

A diretiva proposta reconhece plenamente o valor dos alugueres de curta duração como parte do ecossistema turístico da Europa e da economia colaborativa. Com esta proposta, os S&D não estão a atacar plataformas como a Airbnb ou a Booking.com, mas sim a concentrar-se na regulamentação dos anfitriões. O seu objetivo é pôr ordem no faroeste regulamentar em que se transformou o mercado de arrendamento a jusante, onde os impactos na vida real se fazem sentir nos bairros, nas habitações e nas cidades.

Principais elementos

A. Definição clara de anfitriões não profissionais e profissionais

A proposta de diretiva estabelece uma distinção entre anfitriões não profissionais e profissionais. A distinção baseia-se no número de dias de aluguer de uma unidade por ano civil e no número de unidades fornecidas por um anfitrião individual. A proposta explora diferentes variações da mesma ideia, ou seja, um limite máximo de dias por unidade e por ano civil e a possibilidade, quer para uma diretiva quer para um Estado-Membro, de estabelecer um número mínimo de dias de aluguer.

A definição de anfitrião não profissional e profissional é essencial para reduzir a ambiguidade jurídica no sector do arrendamento de curta duração. Sem estas definições, a incerteza quanto às regras aplicáveis, exacerbada pela fragmentação das regulamentações nacionais, prejudica tanto a aplicação como a concorrência leal.

B. Medidas urbanas proporcionais

Embora os anfitriões não profissionais devam poder arrendar as suas propriedades com restrições regulamentares limitadas, os Estados-Membros podem impor medidas como o encerramento noturno, regimes de autorização, compensações e restrições de zonagem em zonas com uma pressão habitacional significativa, que considerem mais adequadas. A proposta estabelece múltiplas variantes dessas medidas, que podem aplicar-se exclusivamente aos anfitriões profissionais ou, em alternativa, à discrição de um Estado-Membro, podem também estender-se aos anfitriões não profissionais que oferecem unidades secundárias. As proibições totais só são permitidas em circunstâncias excepcionais e bem documentadas. Todas as medidas devem respeitar os princípios da proporcionalidade, da subsidiariedade e da não-discriminação.

A inclusão destas medidas diretamente na proposta é fundamental para garantir a segurança jurídica e reforçar o direito das autoridades locais de agirem no interesse público. A jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente o acórdão sobre os Apartamentos de Cali, já confirmou que os regimes de autorização e instrumentos semelhantes podem ser justificados para enfrentar desafios prementes como a escassez de habitação. Ao reconhecer tais instrumentos no âmbito da diretiva, a proposta defende a subsidiariedade e garante que as autoridades locais continuem a ter poderes, e não limitações, para gerir o impacto dos arrendamentos de curta duração.

C. Normas mínimas de segurança, proteção e qualidade e medidas anti-discriminatórias

A proposta introduz requisitos obrigatórios de segurança e higiene alinhados com as orientações e as melhores práticas da UE, tais como medidas de segurança contra incêndios, normas estruturais, protocolos de saneamento e cobertura de seguro, garantindo um nível básico de proteção dos consumidores em todas as listagens STAR. Para combater a discriminação nas plataformas digitais, a diretiva permite a reserva imediata obrigatória para os anfitriões profissionais e incentiva as caraterísticas de anonimização dos hóspedes, garantindo um acesso justo e equitativo ao alojamento.

D. Aplicação da diretiva e autonomia local

A proposta dota os Estados-Membros de instrumentos de execução flexíveis, tais como inspecções, sanções e mecanismos de monitorização baseados em dados. Apoia as autoridades locais na adaptação das regras aos seus mercados imobiliários, promovendo simultaneamente a coerência e a segurança jurídica à escala da UE.