Проучване за краткосрочните наеми на жилища (STAR) в ЕС

Проучване на С&Д относно краткосрочното настаняване под наем в ЕС - резюме

Контекст и предизвикателства

Бързото нарастване на краткосрочните наеми на жилища (STAR) чрез платформи като Airbnb, Booking.com и други променя пазарите на жилища и туризма в ЕС.

През 2023 г. чрез STAR са били резервирани 719 милиона нощувки - с 20,5 % повече в сравнение с 2022 г. - като растежът ще продължи и през третото тримесечие на 2024 г. Въпреки че STARs подкрепят туризма и местния бизнес, те също така повишават наемите, намаляват дългосрочните жилища и нарушават живота на общностите. Във Флоренция 20% от централните апартаменти са в Airbnb, а центърът на Мадрид е загубил 15 000 жители от 2005 г. насам. Проучвания в Европа, Северна Америка и Австралия свързват гъстотата на Airbnb с повишаването на цените на наемите. Комерсиалните оператори вече доминират в градове като Лисабон, Порто и Барселона, където над 70% от обявите се управляват от домакини на много имоти. В Атина (92,2 %) и Порто (80,5 %) повечето обяви са цели жилища - което ги изважда от пазара на дългосрочни наеми. За разлика от тях в Барселона и Лондон се предлагат повече частни стаи (над 35%), което предполага по-малко търговско насищане.

Социалното въздействие също е значително. Звездите често превръщат жилищните квартали в туристически зони, като по този начин нарушават социалното сближаване и ускоряват джентрификацията. Градове като Венеция, Барселона, Атина и Порто, в които преобладават офертите за цели жилища и се увеличава разместването на жителите, са особено засегнати.

Дискриминацията в платформите за отдаване под наем продължава да бъде проблем, тъй като се съобщава, че домакините предпочитат определени демографски групи. Мащабът на платформите STAR също варира в широки граници - в Париж има над 90 000 активни обяви, докато в Амстердам те са 10 000 - което показва неравномерното въздействие в градовете на ЕС и необходимостта от координирано, но адаптивно на местно равнище регулиране.

Едно от основните предизвикателства, свързани с краткосрочните наеми на жилища (STAR) в ЕС, е фрагментираната и непоследователна правна рамка, обусловена от различни директиви като Директивата за електронната търговия, Директивата за услугите и Закона за цифровите услуги. Това създава несигурност за местните органи, които не са сигурни какви правила могат да прилагат и докъде стигат правомощията им. Нещо повече, това възпрепятства способността им да прилагат разпоредбите и да защитават достъпните жилища, като същевременно нарушава конкуренцията в сектора на хотелиерството и ресторантьорството. Въпреки нарастването на броя на STAR и опасенията относно тяхното въздействие, Европейската комисия избягва координирани действия на равнище ЕС, като вместо това оставя регулирането на отделните държави членки.

Законодателно предложение: основни констатации и нововъведения

В съобщението си от 2016 г. "Европейска програма за икономика на сътрудничеството"[1]Комисията на ЕС отбеляза, че "икономиката на сътрудничеството често повдига въпроси във връзка с прилагането на съществуващите правни рамки, като размива установените граници между потребител и доставчик, служител и самостоятелно заето лице или професионално и непрофесионално предоставяне на услуги. Това може да доведе до несигурност по отношение на приложимите правила, особено когато е съчетано с регулаторна фрагментация, произтичаща от различни регулаторни подходи на национално или местно равнище."

Целта на това правно упражнение е да представи балансиран и прагматичен отговор на нарастващите предизвикателства, породени от дейността на STAR. Предложението насърчава регулаторната съгласуваност, защитата на потребителите и социалната справедливост, като същевременно запазва пространство за иновации и адаптиране на местно равнище. То се стреми да съгласува пазарните свободи с основните цели от обществен интерес, като гарантира устойчивото развитие на сектора на краткосрочното отдаване под наем в целия ЕС.

Настоящото проучване е проведено с цел да се проучи правната основа за регулиране на краткосрочното отдаване под наем на равнище ЕС, като се предлага цялостен анализ на въздействието на сектора върху жилищния сектор, туризма и местните икономики. Чрез картографиране на най-критичните елементи на средата на ЗВЕЗД проучването идентифицира основните предизвикателства и възможности за действие. Законодателното предложение, включено в проучването, има за цел да покаже, че е налице ясна правна основа за намеса на ЕС, като предлага на държавите членки координирана рамка при зачитане на различните им национални контексти.

В законодателното проучване се предлага общоевропейско правно основание за регулиране на STAR, като се използва член 114 от ДФЕС. С него се въвеждат минимални правила, насочени към домакините, с цел да се осигури пропорционална и последователна рамка за STAR на целия единен пазар, като същевременно се осигури правна яснота и сигурност за местните органи. На някои места в предложението са включени различни варианти, за да се илюстрира, че една единствена правна рамка може да поеме широк спектър от жизнеспособни варианти за прилагане.

В предложената директива напълно се признава стойността на краткосрочните наеми като част от европейската туристическа екосистема и икономиката на сътрудничеството. С това предложение С&Д не атакуват платформи като Airbnb или Booking.com, а по-скоро се съсредоточават върху регулирането на домакините. Неговата цел е да въведе ред в регулаторния Див запад, в който се е превърнал пазарът за отдаване под наем надолу по веригата, където се усещат реални въздействия в кварталите, жилищата и градовете.

Основни елементи

A. Ясно определение на непрофесионални и професионални домакини

В предложената директива се прави разграничение между непрофесионални и професионални домакини. Разграничението се основава на броя на дните, в които дадено жилище се отдава под наем за календарна година, и на това колко жилища се предоставят от отделен домакин. В предложението се разглеждат различни варианти на една и съща идея, а именно ограничение на максималния брой дни за единица в рамките на календарната година и възможност, независимо дали става въпрос за директива или за държава членка, да се определи минимален брой дни за отдаване под наем.

Определянето на непрофесионалните и професионалните домакини е от съществено значение, за да се намали правната неяснота в сектора на краткосрочното отдаване под наем. Без такива определения несигурността по отношение на приложимите правила, изострена от разпокъсаните национални разпоредби, подкопава както правоприлагането, така и лоялната конкуренция.

B. Пропорционални мерки в градовете

Въпреки че непрофесионалните домакини следва да могат да отдават имотите си под наем с ограничени регулаторни ограничения, държавите членки могат да налагат мерки като нощни ограничения, разрешителни схеми, компенсиране и ограничения за зониране в райони със значителен жилищен натиск, които те считат за най-подходящи. В предложението се посочват множество варианти на такива мерки, които могат да се прилагат изключително за професионалните домакини или алтернативно, по преценка на държавата членка, могат да обхванат и непрофесионалните домакини, предлагащи вторични единици. Пълни забрани се допускат само при изключителни и добре документирани обстоятелства. Всички мерки трябва да са съобразени с принципите на пропорционалност, субсидиарност и недискриминация.

Включването на тези мерки директно в предложението е от решаващо значение за осигуряването на правна сигурност и укрепването на правото на местните власти да действат в обществен интерес. Съдебната практика на Съда на ЕС, по-специално решението по делото "Апартаменти Кали", вече потвърди, че разрешителните схеми и подобни инструменти могат да бъдат оправдани за справяне с неотложни предизвикателства като недостига на жилища. Като признава такива инструменти в директивата, предложението подкрепя субсидиарността и гарантира, че местните власти ще запазят правомощията си, а не ще бъдат ограничавани в управлението на въздействието на краткосрочните наеми.

C. Минимални стандарти за безопасност, сигурност и качество и антидискриминационни мерки

С предложението се въвеждат задължителни изисквания за безопасност и хигиена, съобразени със съществуващите насоки и най-добри практики на ЕС, като например мерки за пожарна безопасност, структурни стандарти, санитарни протоколи и застрахователно покритие, с което се гарантира основно ниво на защита на потребителите във всички обяви в STAR. За да се бори с дискриминацията в цифровите платформи, директивата разрешава задължителна незабавна резервация за професионални домакини и насърчава функциите за анонимизиране на гостите, като по този начин се гарантира справедлив и равен достъп до настаняване.

D. Прилагане и местна автономия

Предложението оправомощава държавите членки с гъвкави инструменти за правоприлагане, като инспекции, санкции и механизми за наблюдение, основани на данни. То подкрепя местните власти в адаптирането на правилата към техните жилищни пазари, като същевременно насърчава последователността и правната сигурност в целия ЕС.