Μελέτη για τις βραχυχρόνιες ενοικιάσεις καταλυμάτων (STAR) στην ΕΕ

Μελέτη της S&D για τις βραχυχρόνιες μισθώσεις καταλυμάτων στην ΕΕ - Περίληψη

Πλαίσιο και προκλήσεις

Η ταχεία ανάπτυξη των βραχυχρόνιων μισθώσεων καταλυμάτων (STAR) μέσω πλατφορμών όπως η Airbnb, η Booking.com και άλλες αναδιαμορφώνει τις αγορές κατοικίας και τον τουρισμό σε ολόκληρη την ΕΕ.

Το 2023, 719 εκατομμύρια διανυκτερεύσεις κλείστηκαν μέσω των STARs - αύξηση 20,5% από το 2022 - με την αύξηση να συνεχίζεται και το τρίτο τρίμηνο του 2024. Ενώ τα STARs υποστηρίζουν τον τουρισμό και τις τοπικές επιχειρήσεις, αυξάνουν επίσης τα ενοίκια, μειώνουν τη μακροπρόθεσμη στέγαση και διαταράσσουν τις κοινότητες. Στη Φλωρεντία, το 20% των κεντρικών διαμερισμάτων είναι στην Airbnb και το κέντρο της Μαδρίτης έχει χάσει 15.000 κατοίκους από το 2005. Μελέτες σε όλη την Ευρώπη, τη Βόρεια Αμερική και την Αυστραλία συνδέουν την πυκνότητα της Airbnb με την αύξηση των τιμών των ενοικίων. Οι εμπορικοί φορείς κυριαρχούν πλέον σε πόλεις όπως η Λισαβόνα, το Πόρτο και η Βαρκελώνη, όπου πάνω από το 70% των καταχωρήσεων διαχειρίζονται από οικοδεσπότες πολλών ακινήτων. Στην Αθήνα (92,2%) και το Πόρτο (80,5%), οι περισσότερες καταχωρίσεις είναι ολόκληρες κατοικίες - απομακρύνοντάς τες από τη μακροπρόθεσμη αγορά. Αντίθετα, η Βαρκελώνη και το Λονδίνο προσφέρουν περισσότερα ιδιωτικά δωμάτια (35%+), γεγονός που υποδηλώνει λιγότερο εμπορικό κορεσμό.

Ο κοινωνικός αντίκτυπος είναι επίσης σημαντικός. Τα STAR μετατρέπουν συχνά κατοικημένες γειτονιές σε τουριστικές ζώνες, διαβρώνοντας την κοινωνική συνοχή και επιταχύνοντας τον εξευγενισμό. Πόλεις όπως η Βενετία, η Βαρκελώνη, η Αθήνα και το Πόρτο, όπου κυριαρχούν οι καταχωρίσεις ολόκληρων κατοικιών και αυξάνεται ο εκτοπισμός των κατοίκων, επηρεάζονται ιδιαίτερα.

Οι διακρίσεις στις πλατφόρμες ενοικίασης παραμένουν ένα ζήτημα, με τους οικοδεσπότες να φέρονται να ευνοούν ορισμένες δημογραφικές ομάδες. Η κλίμακα των STARs ποικίλλει επίσης σε μεγάλο βαθμό - το Παρίσι έχει πάνω από 90.000 ενεργές καταχωρίσεις, σε σύγκριση με 10.000 στο Άμστερνταμ - υπογραμμίζοντας τον άνισο αντίκτυπο σε όλες τις πόλεις της ΕΕ και την ανάγκη για συντονισμένη, αλλά προσαρμόσιμη σε τοπικό επίπεδο ρύθμιση.

Μία από τις κύριες προκλήσεις με τις βραχυχρόνιες μισθώσεις καταλυμάτων (STAR) σε ολόκληρη την ΕΕ είναι το κατακερματισμένο και ασυνεπές νομικό πλαίσιο, το οποίο καθοδηγείται από διάφορες οδηγίες όπως η οδηγία για το ηλεκτρονικό εμπόριο, η οδηγία για τις υπηρεσίες και ο νόμος για τις ψηφιακές υπηρεσίες. Αυτό δημιουργεί αβεβαιότητα για τις τοπικές αρχές, οι οποίες δεν είναι σίγουρες για το ποιους κανόνες μπορούν να εφαρμόσουν ή μέχρι πού φτάνουν οι εξουσίες τους. Επιπλέον, εμποδίζει την ικανότητά τους να επιβάλλουν τους κανονισμούς και να προστατεύουν την προσιτή στέγαση, ενώ παράλληλα στρεβλώνει τον ανταγωνισμό στον τομέα της φιλοξενίας. Παρά την άνοδο των STAR και τις ανησυχίες σχετικά με τις επιπτώσεις τους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απέφυγε τη συντονισμένη δράση σε επίπεδο ΕΕ, αφήνοντας αντίθετα τη ρύθμιση στα επιμέρους κράτη μέλη.

Νομοθετική πρόταση: βασικές διαπιστώσεις και καινοτομίες

Στην ανακοίνωσή της του 2016 με τίτλο "Ένα ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη συνεργατική οικονομία[1]", η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σημείωσε, ότι "η συνεργατική οικονομία εγείρει συχνά ζητήματα όσον αφορά την εφαρμογή των υφιστάμενων νομικών πλαισίων, θολώνοντας τα καθιερωμένα όρια μεταξύ καταναλωτή και παρόχου, εργαζομένου και αυτοαπασχολούμενου ή επαγγελματικής και μη επαγγελματικής παροχής υπηρεσιών. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε αβεβαιότητα σχετικά με τους εφαρμοστέους κανόνες, ιδίως όταν συνδυάζεται με τον κανονιστικό κατακερματισμό που απορρέει από διαφορετικές κανονιστικές προσεγγίσεις σε εθνικό ή τοπικό επίπεδο".

Στόχος της παρούσας νομικής άσκησης είναι να παρουσιάσει μια ισορροπημένη και ρεαλιστική απάντηση στις αυξανόμενες προκλήσεις που θέτει η δραστηριότητα STAR. Η πρόταση προωθεί τη ρυθμιστική συνοχή, την προστασία των καταναλωτών και την κοινωνική ισότητα, ενώ παράλληλα διατηρεί χώρο για καινοτομία και τοπική προσαρμογή. Επιδιώκει να ευθυγραμμίσει τις ελευθερίες της αγοράς με βασικούς στόχους δημόσιου συμφέροντος, διασφαλίζοντας τη βιώσιμη ανάπτυξη του τομέα της βραχυχρόνιας μίσθωσης σε ολόκληρη την ΕΕ.

Η παρούσα μελέτη διεξήχθη για να διερευνήσει τη νομική βάση για τη ρύθμιση της βραχυχρόνιας μίσθωσης σε επίπεδο ΕΕ, προσφέροντας μια ολοκληρωμένη ανάλυση του αντίκτυπου του τομέα στη στέγαση, τον τουρισμό και τις τοπικές οικονομίες. Χαρτογραφώντας τα πιο κρίσιμα στοιχεία του τοπίου STAR, η μελέτη προσδιορίζει τις βασικές προκλήσεις και ευκαιρίες για δράση. Η νομοθετική πρόταση που περιλαμβάνεται στη μελέτη έχει ως στόχο να καταδείξει ότι υπάρχει σαφής νομική βάση για την παρέμβαση της ΕΕ, προσφέροντας στα κράτη μέλη ένα συντονισμένο πλαίσιο με σεβασμό στα διαφορετικά εθνικά τους πλαίσια.

Η νομοθετική μελέτη προτείνει μια πανευρωπαϊκή νομική βάση για τη ρύθμιση των STAR, βασιζόμενη στο άρθρο 114 της ΣΛΕΕ. Εισάγει ελάχιστους κανόνες που επικεντρώνονται στους οικοδεσπότες, με στόχο την παροχή αναλογικού και συνεκτικού πλαισίου για τα STAR σε ολόκληρη την ενιαία αγορά, παρέχοντας παράλληλα νομική σαφήνεια και ασφάλεια δικαίου για τις τοπικές αρχές. Σε ορισμένα σημεία, η πρόταση περιλαμβάνει διαφορετικές παραλλαγές για να καταδείξει ότι ένα ενιαίο νομικό πλαίσιο μπορεί να φιλοξενήσει ένα ευρύ φάσμα βιώσιμων επιλογών εφαρμογής.

Η προτεινόμενη οδηγία αναγνωρίζει πλήρως την αξία των βραχυχρόνιων μισθώσεων ως μέρος του τουριστικού οικοσυστήματος της Ευρώπης και της συνεργατικής οικονομίας. Με την πρόταση αυτή, οι S&D δεν επιτίθενται σε πλατφόρμες όπως η Airbnb ή η Booking.com, αλλά επικεντρώνονται στη ρύθμιση των οικοδεσποτών. Στόχος της είναι να βάλει τάξη στη ρυθμιστική Άγρια Δύση που έχει μετατραπεί η αγορά της εκ των υστέρων μίσθωσης, όπου οι επιπτώσεις στην πραγματική ζωή γίνονται αισθητές στις γειτονιές, τις κατοικίες και τις πόλεις.

Κύρια στοιχεία

A. Σαφής ορισμός των μη επαγγελματιών και των επαγγελματιών οικοδεσποτών

Η προτεινόμενη οδηγία θεσπίζει διάκριση μεταξύ μη επαγγελματιών και επαγγελματιών οικοδεσποτών. Η διάκριση βασίζεται στον αριθμό των ημερών ενοικίασης μιας μονάδας ανά ημερολογιακό έτος και στον αριθμό των μονάδων που παρέχονται από έναν μεμονωμένο οικοδεσπότη. Η πρόταση διερευνά διάφορες παραλλαγές της ίδιας ιδέας, δηλαδή ένα ανώτατο όριο ημερών ανά μονάδα ανά ημερολογιακό έτος και μια δυνατότητα, είτε για οδηγία είτε για κράτος μέλος, να καθορίσει έναν ελάχιστο αριθμό ημερών ενοικίασης.

Ο ορισμός των μη επαγγελματιών και των επαγγελματιών οικοδεσποτών είναι απαραίτητος για τη μείωση της νομικής ασάφειας στον τομέα της βραχυχρόνιας μίσθωσης. Χωρίς τέτοιους ορισμούς, η αβεβαιότητα σχετικά με τους εφαρμοστέους κανόνες, η οποία επιδεινώνεται από τις κατακερματισμένες εθνικές ρυθμίσεις, υπονομεύει τόσο την επιβολή όσο και τον θεμιτό ανταγωνισμό.

B. Αναλογικά αστικά μέτρα

Ενώ οι μη επαγγελματίες οικοδεσπότες θα πρέπει να είναι σε θέση να νοικιάζουν τα ακίνητά τους με περιορισμένους ρυθμιστικούς περιορισμούς, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν μέτρα, όπως νυχτερινά όρια, συστήματα αδειοδότησης, αντισταθμίσεις και περιορισμούς οριοθέτησης σε περιοχές με σημαντική στεγαστική πίεση, τα οποία κρίνουν καταλληλότερα. Η πρόταση προβλέπει πολλαπλές παραλλαγές τέτοιων μέτρων, τα οποία μπορούν να εφαρμόζονται αποκλειστικά σε επαγγελματίες οικοδεσπότες ή εναλλακτικά, κατά την κρίση ενός κράτους μέλους, να επεκτείνονται και σε μη επαγγελματίες οικοδεσπότες που προσφέρουν δευτερεύουσες μονάδες. Ολοκληρωτικές απαγορεύσεις επιτρέπονται μόνο σε εξαιρετικές και καλά τεκμηριωμένες περιπτώσεις. Όλα τα μέτρα πρέπει να τηρούν τις αρχές της αναλογικότητας, της επικουρικότητας και της απαγόρευσης των διακρίσεων.

Η άμεση συμπερίληψη αυτών των μέτρων στην πρόταση είναι ζωτικής σημασίας για την παροχή ασφάλειας δικαίου και την ενίσχυση του δικαιώματος των τοπικών αρχών να ενεργούν προς το δημόσιο συμφέρον. Η νομολογία του Δικαστηρίου, ιδίως η απόφαση Cali Apartments, έχει ήδη επιβεβαιώσει ότι τα συστήματα αδειοδότησης και παρόμοια εργαλεία μπορούν να δικαιολογηθούν για την αντιμετώπιση πιεστικών προκλήσεων όπως η έλλειψη στέγασης. Με την αναγνώριση τέτοιων μέσων στο πλαίσιο της οδηγίας, η πρόταση υποστηρίζει την επικουρικότητα και διασφαλίζει ότι οι τοπικές αρχές παραμένουν εξουσιοδοτημένες και όχι περιορισμένες στη διαχείριση των επιπτώσεων των βραχυχρόνιων μισθώσεων.

C. Ελάχιστα πρότυπα ασφάλειας, προστασίας και ποιότητας και μέτρα κατά των διακρίσεων

Η πρόταση εισάγει υποχρεωτικές απαιτήσεις ασφάλειας και υγιεινής ευθυγραμμισμένες με τις υφιστάμενες οδηγίες και βέλτιστες πρακτικές της ΕΕ, όπως μέτρα πυρασφάλειας, δομικά πρότυπα, πρωτόκολλα υγιεινής και ασφαλιστική κάλυψη, εξασφαλίζοντας ένα βασικό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών σε όλες τις καταχωρίσεις STAR. Για την καταπολέμηση των διακρίσεων στις ψηφιακές πλατφόρμες, η οδηγία επιτρέπει την υποχρεωτική άμεση κράτηση για τους επαγγελματίες οικοδεσπότες και ενθαρρύνει τα χαρακτηριστικά ανωνυμοποίησης των επισκεπτών, εξασφαλίζοντας δίκαιη και ισότιμη πρόσβαση στα καταλύματα.

D. Εφαρμογή και τοπική αυτονομία

Η πρόταση εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη με ευέλικτα εργαλεία επιβολής, όπως επιθεωρήσεις, κυρώσεις και μηχανισμούς παρακολούθησης βάσει δεδομένων. Υποστηρίζει τις τοπικές αρχές στην προσαρμογή των κανόνων στις οικείες αγορές στέγασης, ενώ παράλληλα προάγει τη συνοχή και την ασφάλεια δικαίου σε επίπεδο ΕΕ.