Studie over het verhuren van accommodatie voor korte termijn (STAR's) in de EU

S&D-studie over het verhuren van accommodatie voor korte perioden in de EU - Samenvatting

Context en uitdagingen

De snelle groei van het verhuren van accommodatie op korte termijn (STAR's) via platforms zoals Airbnb, Booking.com en andere verandert de woningmarkten en het toerisme in de hele EU.

In 2023 werden 719 miljoen nachten geboekt via STAR's - een stijging van 20,5% ten opzichte van 2022 - en de groei zet door in het derde kwartaal van 2024. Hoewel STAR's het toerisme en lokale bedrijven ondersteunen, drijven ze ook de huren op, verminderen ze de huisvesting op lange termijn en ontwrichten ze gemeenschappen. In Florence staat 20% van de appartementen in het centrum op Airbnb en het stadscentrum van Madrid heeft sinds 2005 15.000 inwoners verloren. Studies in Europa, Noord-Amerika en Australië leggen een verband tussen de dichtheid van Airbnb en stijgende huurprijzen. Commerciële verhuurders domineren nu in steden als Lissabon, Porto en Barcelona, waar meer dan 70% van de advertenties wordt beheerd door verhuurders met meerdere woningen. In Athene (92,2%) en Porto (80,5%) zijn de meeste verhuringen complete woningen - waardoor ze uit de lange termijn markt verdwijnen. Barcelona en Londen bieden daarentegen meer privékamers (35%+), wat duidt op minder commerciële verzadiging.

De sociale impact is ook aanzienlijk. STAR's veranderen woonwijken vaak in toeristische zones, waardoor de sociale cohesie wordt aangetast en de gentrificatie versnelt. Steden zoals Venetië, Barcelona, Athene en Porto, waar het aanbod van hele woningen domineert en waar de verdringing van bewoners toeneemt, worden in het bijzonder getroffen.

Discriminatie op verhuurplatforms blijft een probleem, waarbij verhuurders naar verluidt bepaalde demografische groepen bevoordelen. De omvang van STAR's varieert ook sterk - Parijs heeft meer dan 90.000 actieve aanbiedingen, vergeleken met 10.000 in Amsterdam - wat de ongelijke impact in EU-steden en de behoefte aan gecoördineerde, maar lokaal aanpasbare regelgeving benadrukt.

Een van de grootste uitdagingen bij het verhuren van accommodaties op korte termijn (STAR's) in de hele EU is het gefragmenteerde en inconsistente wettelijke kader, dat wordt aangestuurd door verschillende richtlijnen zoals de Richtlijn E-commerce, de Dienstenrichtlijn en de Wet Digitale Diensten. Dit creëert onzekerheid voor lokale overheden, die niet zeker weten welke regels ze kunnen toepassen of hoe ver hun bevoegdheden gaan. Bovendien belemmert het hun vermogen om regelgeving te handhaven en betaalbare huisvesting te beschermen, terwijl het de concurrentie in de horeca verstoort. Ondanks de opkomst van STAR's en de bezorgdheid over het effect ervan, heeft de Europese Commissie gecoördineerde actie op EU-niveau vermeden en in plaats daarvan de regelgeving aan de afzonderlijke lidstaten overgelaten.

Wetgevingsvoorstel: belangrijkste bevindingen en innovaties

In haar mededeling van 2016 "Een Europese agenda voor de collaboratieve economie[1]" merkte de Europese Commissie op dat "de collaboratieve economie vaak problemen oplevert met betrekking tot de toepassing van bestaande wettelijke kaders, waarbij de gevestigde grenzen tussen consument en aanbieder, werknemer en zelfstandige, of de professionele en niet-professionele levering van diensten vervagen. Dit kan leiden tot onzekerheid over de toepasselijke regels, vooral in combinatie met versnippering van de regelgeving als gevolg van uiteenlopende regelgevingsbenaderingen op nationaal of lokaal niveau."

Het doel van deze juridische exercitie is een evenwichtig en pragmatisch antwoord te bieden op de toenemende uitdagingen die STAR-activiteiten met zich meebrengen. Het voorstel bevordert de samenhang van de regelgeving, de bescherming van de consument en sociale rechtvaardigheid, terwijl er ruimte blijft voor innovatie en lokale aanpassing. Het tracht de marktvrijheden in overeenstemming te brengen met essentiële doelstellingen van algemeen belang, waardoor een duurzame ontwikkeling van de sector van de kortetermijnverhuur in de hele EU wordt gewaarborgd.

Deze studie is uitgevoerd om de rechtsgrondslag voor de regulering van kortetermijnverhuur op EU-niveau te onderzoeken en biedt een uitgebreide analyse van het effect van de sector op huisvesting, toerisme en lokale economieën. Door de meest kritieke elementen van het STAR-landschap in kaart te brengen, identificeert de studie de belangrijkste uitdagingen en kansen voor actie. Het in de studie opgenomen wetgevingsvoorstel is bedoeld om aan te tonen dat er een duidelijke rechtsgrondslag is voor EU-interventie, waarbij de lidstaten een gecoördineerd kader wordt geboden met inachtneming van hun uiteenlopende nationale contexten.

In de wetgevingsstudie wordt een EU-brede rechtsgrondslag voorgesteld voor de regulering van STAR's, op basis van artikel 114 VWEU. Het introduceert minimumregels gericht op gastheren, met als doel een evenredig en consistent kader te bieden voor STAR's in de hele eengemaakte markt en tegelijkertijd juridische duidelijkheid en rechtszekerheid te bieden aan lokale autoriteiten. Op sommige plaatsen bevat het voorstel verschillende varianten om te illustreren dat één enkel rechtskader ruimte biedt voor een breed scala aan haalbare uitvoeringsopties.

De voorgestelde richtlijn erkent ten volle de waarde van kortetermijnverhuur als onderdeel van Europa's toeristische ecosysteem en de collaboratieve economie. Met dit voorstel vallen de S&D-Fractie geen platforms als Airbnb of Booking.com aan, maar richten zij zich op het reguleren van verhuurders. Het doel is om orde te scheppen in het gereguleerde Wilde Westen dat de downstream huurmarkt is geworden, waar de gevolgen in de praktijk voelbaar zijn in buurten, woningen en steden.

Belangrijkste elementen

A. Duidelijke definitie van niet-professionele en professionele verhuurders

De voorgestelde richtlijn maakt een onderscheid tussen niet-professionele en professionele verhuurders. Het onderscheid is gebaseerd op het aantal dagen dat een eenheid per kalenderjaar wordt verhuurd en het aantal eenheden dat door een individuele gastheer wordt aangeboden. In het voorstel worden verschillende variaties op hetzelfde idee onderzocht, namelijk een maximumaantal dagen per eenheid per kalenderjaar en een mogelijkheid, hetzij voor een richtlijn, hetzij voor een lidstaat, om een minimumaantal verhuurdagen vast te stellen.

Het definiëren van niet-professionele en professionele verhuurders is essentieel om de juridische dubbelzinnigheid in de sector van de kortetermijnverhuur te verminderen. Zonder dergelijke definities ondermijnt de onzekerheid over de toepasselijke regels, die nog wordt verergerd door de versnippering van de nationale regelgeving, zowel de handhaving als de eerlijke concurrentie.

B. Evenredige stedelijke maatregelen

Hoewel niet-professionele verhuurders hun eigendommen met beperkte regelgevende beperkingen moeten kunnen verhuren, kunnen de lidstaten in gebieden met een aanzienlijke huisvestingsdruk maatregelen opleggen zoals nachtcaps, vergunningsregelingen, compensaties en zoneringsbeperkingen, die zij het meest geschikt achten. Het voorstel voorziet in meerdere varianten van dergelijke maatregelen, die uitsluitend van toepassing kunnen zijn op professionele verhuurders of die, naar goeddunken van een lidstaat, ook van toepassing kunnen zijn op niet-professionele verhuurders die secundaire wooneenheden aanbieden. Een algeheel verbod is alleen toegestaan onder uitzonderlijke en goed gedocumenteerde omstandigheden. Alle maatregelen moeten in overeenstemming zijn met de beginselen van evenredigheid, subsidiariteit en non-discriminatie.

Het rechtstreeks opnemen van deze maatregelen in het voorstel is cruciaal om rechtszekerheid te bieden en het recht van lokale overheden om in het algemeen belang te handelen, te versterken. Jurisprudentie van het Hof van Justitie, met name het Cali Apartments-arrest, heeft al bevestigd dat vergunningsregelingen en soortgelijke instrumenten gerechtvaardigd kunnen zijn om dringende problemen zoals woningnood aan te pakken. Door dergelijke instrumenten in de richtlijn op te nemen, handhaaft het voorstel het subsidiariteitsbeginsel en zorgt het ervoor dat de lokale autoriteiten bevoegd blijven voor het beheer van de gevolgen van kortetermijnverhuur, en niet worden beperkt.

C. Minimumnormen inzake veiligheid, beveiliging en kwaliteit en antidiscriminatiemaatregelen

Het voorstel voert verplichte veiligheids- en hygiëne-eisen in die in overeenstemming zijn met bestaande EU-richtsnoeren en beste praktijken, zoals brandveiligheidsmaatregelen, structurele normen, sanitaire protocollen en verzekeringsdekking, en zorgt zo voor een basisniveau van consumentenbescherming voor alle STAR-verhuurders. Om discriminatie op digitale platforms tegen te gaan, staat de richtlijn Instant Booking voor professionele verhuurders toe en stimuleert zij de anonimisering van gasten, waardoor eerlijke en gelijke toegang tot accommodatie wordt gewaarborgd.

D. Handhaving en lokale autonomie

Het voorstel geeft de lidstaten flexibele handhavingsinstrumenten, zoals inspecties, sancties en datagestuurde toezichtmechanismen. Het ondersteunt lokale autoriteiten bij het toesnijden van de regels op hun huisvestingsmarkten en bevordert tegelijkertijd de consistentie en rechtszekerheid in de hele EU.